一、大力發(fā)展保理業(yè)的重要意義

保理是“保付代理”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是供應鏈金融的主要業(yè)務(wù)?，F代保理業(yè)起源于19世紀末的美國紐約，是從當時(shí)歐美貿易代理中演變而來(lái)的。經(jīng)過(guò)130多年的發(fā)展，目前保理業(yè)務(wù)已在全球100多個(gè)國家和地區廣泛開(kāi)展，年保理業(yè)務(wù)規模達3萬(wàn)多億美元，服務(wù)的中小企業(yè)客戶(hù)達數千萬(wàn)戶(hù)，是全球公認的最適合成長(cháng)型中小企業(yè)的貿易融資工具。

1.?保理是破解中小企業(yè)融資難融資貴的重要工具

國際經(jīng)驗及我國實(shí)踐都表明，作為基于真實(shí)貿易背景的供應鏈金融業(yè)務(wù)，保理是最適合于成長(cháng)型中小企業(yè)的貿易融資工具，且整體風(fēng)險較低（據歐盟保理和商業(yè)金融聯(lián)合會(huì )的白皮書(shū)（EUF白皮書(shū)）顯示，保理違約損失率遠低于信貸），因此保理具有明顯的逆周期特點(diǎn)（在經(jīng)濟下行期傳統信貸業(yè)務(wù)收縮時(shí)，保理成為中小企業(yè)最佳的替代融資渠道）。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化、貿易信用化和交易數字化水平的日益提升，全球保理行業(yè)在過(guò)去20年呈現出爆發(fā)式增長(cháng)，行業(yè)的年復合增長(cháng)率超過(guò)7%。尤其值得重視的是，在上世紀30年代經(jīng)濟大蕭條和2008年國際金融危機發(fā)生后，保理業(yè)都迎來(lái)了高速發(fā)展，專(zhuān)家預測，在后疫情時(shí)代，全球保理業(yè)將迎來(lái)第三次高速發(fā)展期。

近年來(lái)，我國高度重視包括商業(yè)保理在內的供應鏈金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，規范發(fā)展供應鏈金融已上升為國家戰略。不僅將保理合同作為新的典型合同寫(xiě)入《民法典》，同時(shí)出臺了一系列的政策措施支持保理業(yè)務(wù)的發(fā)展，旨在盤(pán)活企業(yè)巨額存量應收賬款，加速企業(yè)賬款回收，解決中小企業(yè)的融資難融資貴問(wèn)題，從而改善實(shí)體經(jīng)濟營(yíng)商環(huán)境。

2021年3月5日，“創(chuàng )新供應鏈金融服務(wù)模式”寫(xiě)入政府工作報告。2020年9月，人民銀行就聯(lián)合工信部、司法部、銀保監會(huì )等八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規范發(fā)展供應鏈金融支持供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈穩定循環(huán)和優(yōu)化升級的意見(jiàn)》；2021年3月，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會(huì )等八單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展全國供應鏈創(chuàng )新與應用示范創(chuàng )建工作的通知》，鼓勵金融機構積極發(fā)展流程型、智能型供應鏈金融業(yè)務(wù)，為上下游企業(yè)提供基于供應鏈的授信、保理、結算、保險等金融服務(wù)。

作為近年來(lái)蓬勃發(fā)展的新興行業(yè)，商業(yè)保理的定位是對銀行保理的有效補充，配合銀行觸達細分行業(yè)領(lǐng)域的中小微客戶(hù)群體。近年來(lái),商業(yè)保理和銀行保理合作日益緊密，呈現出同步快速增長(cháng)勢頭, 雙方已形成優(yōu)勢互補、良性互動(dòng)的保理生態(tài)圈。雙方攜手不僅鞏固了我國作為全球最大保理市場(chǎng)的地位，也為我國普惠金融服務(wù)發(fā)展做出了重要貢獻。

2.?保理對于保障產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩定具有重要意義

在經(jīng)濟全球化和全球價(jià)值鏈背景下，大力發(fā)展保理業(yè)對于全球第一貿易大國和制造業(yè)大國的我國尤為重要。目前產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈是跨區域甚至全球布局的，供應鏈金融（商業(yè)保理）則依托供應鏈核心企業(yè)的信用為鏈屬企業(yè)提供動(dòng)產(chǎn)融資服務(wù)，通過(guò)產(chǎn)融結合實(shí)現以融促產(chǎn)、以融強產(chǎn)和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的帕累托最優(yōu)，從而更好地保障產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩定。

由于欠發(fā)達地區金融資源少，抗風(fēng)險能力差，缺乏有經(jīng)驗的金融人才，尚不具備開(kāi)展保理業(yè)務(wù)的配套條件，如果限制商業(yè)保理公司跨區域展業(yè)，這些地區的中小企業(yè)就會(huì )面臨無(wú)法獲得保理融資的艱難處境。金融供給不足會(huì )降低產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的安全性、穩定性和運轉效率，甚至會(huì )影響當地的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)，不符合國家扶持中小企業(yè)發(fā)展和實(shí)現共同富裕政策導向，也使地區發(fā)展不平衡問(wèn)題進(jìn)一步加劇。

二、獨特的業(yè)務(wù)模式和風(fēng)控邏輯決定了保理具有跨區域經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)特征

基于不同的信用基礎和風(fēng)控邏輯，保理業(yè)務(wù)形成了明顯區別于小額貸款、融資擔保和典當等業(yè)態(tài)的業(yè)務(wù)模式和風(fēng)控特點(diǎn)。

1.?保理業(yè)務(wù)具有典型的跨區域經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)

作為從國際貿易代理中分離出來(lái)的供應鏈金融業(yè)務(wù)，保理是根植于貿易供應鏈的，與貿易有著(zhù)天然的密不可分的關(guān)系，也與貿易一樣具有典型的跨區域特征。為了有效控制風(fēng)險，提升客戶(hù)開(kāi)發(fā)和運營(yíng)效率，降低運營(yíng)成本，保理商一般都依托于供應鏈上的核心企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)，從而實(shí)現對中小企業(yè)的融資服務(wù)。同時(shí)，商業(yè)保理企業(yè)一般都聚焦于兩到三個(gè)細分行業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)深入研究準確掌握行業(yè)運行情況、交易特點(diǎn)和業(yè)務(wù)流程，從而有效控制風(fēng)險、精準服務(wù)客戶(hù)保理需求。

經(jīng)過(guò)過(guò)去30年的深入發(fā)展，經(jīng)濟全球化的大格局已經(jīng)形成，雖然受到疫情沖擊、逆全球化和地緣政治等因素影響，全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈正在進(jìn)行重組和調整，但經(jīng)濟全球化的大趨勢是不可逆轉的。目前，我國主流商業(yè)保理企業(yè)基本都是由核心企業(yè)（包括大型制造業(yè)、貿易、電商平臺、物流或金融集團等）投資設立的，主要服務(wù)于自身的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈。由于絕大多數核心企業(yè)已經(jīng)實(shí)現全國乃至全球業(yè)務(wù)布局，加之數字技術(shù)賦能，商業(yè)保理的客戶(hù)來(lái)源也已經(jīng)遍布全國乃至海外，保理業(yè)務(wù)的跨區域乃至跨國經(jīng)營(yíng)已成為客觀(guān)現實(shí)。

2.?保理業(yè)務(wù)不僅具有融資功能，而且具有綜合服務(wù)功能

1911年版《牛津簡(jiǎn)明詞典》將保理定義為：“從他人手中以較低的價(jià)格購買(mǎi)債權，并通過(guò)收回債權而獲利的經(jīng)濟活動(dòng)”。我國《民法典》第七百六十一條將保理合同定義為“應收賬款債權人將現有的或者將有的應收賬款轉讓給保理人,保理人提供資金融通、應收賬款管理或者催收、應收賬款債務(wù)人付款擔保等服務(wù)的合同”。由此可以看出，保理是以應收賬款轉讓為前提的綜合性金融服務(wù)，它不僅具有融資功能（根據供應商需要來(lái)提供，通過(guò)受讓供應商的應收賬款并為其支付對價(jià)而實(shí)現，融資期限一般在一年以?xún)龋?，同時(shí)也具有應收賬款管理、催收，以及買(mǎi)方付款保障等綜合服務(wù)功能。因此，在監管模式設計時(shí)，不僅要考慮如何防范金融風(fēng)險，也應考慮不要影響其應收賬款管理、催收和買(mǎi)方付款保障功能的發(fā)揮。如果嚴格規定商業(yè)保理不得跨省級行政區域開(kāi)展業(yè)務(wù)，而保理服務(wù)的對象--貿易本身絕大多數又是跨區域的，甚至是全球化的，勢必影響保理綜合服務(wù)功能的發(fā)揮。

3.?保理風(fēng)控模式不僅要看主體信用和物的信用，更要看交易數據信用

與小額貸款、融資擔保和典當等業(yè)務(wù)主要涉及一個(gè)合同（信貸、擔?；虻洚敽贤┖蛢煞街黧w（金融機構和融資主體）不同，保理業(yè)務(wù)涉及兩個(gè)合同（基礎交易合同和保理合同）和三方主體（供應商、買(mǎi)方和保理商）；與小額貸款、融資擔保和典當等業(yè)務(wù)主要看重融資主體信用和抵質(zhì)押物信用不同，保理業(yè)務(wù)主要關(guān)注交易信用（在數字經(jīng)濟時(shí)代主要表現為交易數據信用），即貿易的真實(shí)性、買(mǎi)方的付款信用和交易的持續性等；與小額貸款、融資擔保和典當等業(yè)務(wù)的回款來(lái)自于融資主體不同，由于買(mǎi)方付款是保理融資的第一還款來(lái)源，因此，為保障回款安全，在操作上一般要提前通知買(mǎi)方（我國法律規定，應收賬款轉讓必須通知買(mǎi)方，否則對買(mǎi)方不發(fā)生效力），并要求買(mǎi)方直接將款項支付到保理商的指定賬號。通過(guò)上述比較可以看出，保理業(yè)務(wù)運作的全過(guò)程都離不開(kāi)買(mǎi)方和賣(mài)方的配合。因此，如果嚴格限定商業(yè)保理不得跨省級行政區域開(kāi)展業(yè)務(wù)，勢必影響保理業(yè)務(wù)的風(fēng)控管理和正?；乜?。

三、限制跨區域經(jīng)營(yíng)嚴重脫離商業(yè)保理行業(yè)發(fā)展實(shí)際

從2012年商務(wù)部在全國部分地區開(kāi)展商業(yè)保理試點(diǎn)以來(lái)，

我國商業(yè)保理行業(yè)已走過(guò)近10年的發(fā)展歷程，商業(yè)保理已成為中小企業(yè)應收賬款融資的重要渠道。與此同時(shí)，由于試點(diǎn)開(kāi)始時(shí)間不同、各地政策環(huán)境和資源稟賦差異，目前商業(yè)保理行業(yè)呈現出區域集中度和業(yè)務(wù)集中度較高，深圳、天津和上海三個(gè)城市服務(wù)全國的基本格局。

1.?商業(yè)保理已成為中小企業(yè)應收賬款融資的重要渠道

經(jīng)過(guò)10年的試點(diǎn)和快速發(fā)展，目前我國商業(yè)保理行業(yè)已走過(guò)初創(chuàng )期進(jìn)入成長(cháng)期，目前正處在清理規范和高質(zhì)量發(fā)展階段。據中國服務(wù)貿易協(xié)會(huì )商業(yè)保理專(zhuān)委會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)：商業(yè)保理專(zhuān)委會(huì )）測算，自2012年至今的10年間，商業(yè)保理企業(yè)已累計提供應收賬款融資達8萬(wàn)億元人民幣，服務(wù)中小企業(yè)數量超過(guò)400多萬(wàn)家。目前，市場(chǎng)對保理服務(wù)的需求仍非常旺盛。據國家統計局數據，截至2021年11月末，全國規模以上工業(yè)企業(yè)應收賬款余額達19.54萬(wàn)億元（同比增長(cháng)11.6%），相較2020年底的16.41萬(wàn)億元增加了約3.1萬(wàn)億元，相較于2011年底的6.99萬(wàn)億元更增長(cháng)了12.55萬(wàn)億元，平均每年增長(cháng)1.255萬(wàn)億元?？梢哉f(shuō)現在的保理服務(wù)供給遠遠不能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。

目前我國保理業(yè)務(wù)對GDP的滲透率僅為3%，相較歐洲國家10%的水平仍有較大空間。此外，據國際保理商聯(lián)合會(huì )（FCI）統計，在全球保理業(yè)務(wù)量中，國際保理業(yè)務(wù)比重由2000年的3%增加到2020年的20%，而我國大陸2020年國際保理業(yè)務(wù)量只有433億歐元（主要面向大中型企業(yè)），僅占我國保理業(yè)務(wù)量的7.8%，反映出我國國際保理服務(wù)發(fā)展的嚴重滯后，尤其是面向中小微企業(yè)的國際保理服務(wù)幾乎是空白。

地方金融組織是服務(wù)中小微企業(yè)的重要力量，可以與大的金融機構形成互補。商業(yè)保理在一定程度上緩解了金融資源配置不平衡的問(wèn)題。如果限制商業(yè)保理跨區域經(jīng)營(yíng)的話(huà)，可能會(huì )加劇欠發(fā)達地區中小企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，進(jìn)而惡化當地的營(yíng)商環(huán)境，這與《條例（草案）》第二條監管目標和原則中“促進(jìn)地方金融組織合法、穩健經(jīng)營(yíng)，避免干預地方金融組織自主經(jīng)營(yíng)和金融資源市場(chǎng)化配置”明顯相悖。

2. 商業(yè)保理區域集中度和業(yè)務(wù)集中度較高

2012年6月，經(jīng)商務(wù)部批準天津濱海和上海浦東兩地率先開(kāi)展商業(yè)保理企業(yè)試點(diǎn)工作。隨后又批準重慶市（重慶兩江新區）、蘇南現代化建設示范區（南京、蘇州、無(wú)錫、常州）和蘇州工業(yè)園區作為商業(yè)保理第二批試點(diǎn)。商業(yè)保理行業(yè)通過(guò)試點(diǎn)方式誕生，早期的前置審批注冊制，加上優(yōu)惠政策吸引、注冊便利化程度、營(yíng)商環(huán)境等各種因素，造就了目前注冊地分布呈現不均勻分布現狀的既定事實(shí)。據商業(yè)保理專(zhuān)委會(huì )統計，截至2020年12月底，盡管目前商業(yè)保理企業(yè)注冊地遍布全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市），但廣東、天津、山東、上海四地注冊的保理公司數量合計達7075家（其中廣東5342家、天津642家、山東626家和上海465家），占全國保理企業(yè)注冊數量8568家的83%。

與此相對應，商業(yè)保理業(yè)務(wù)量主要集中在廣東、天津和上海三個(gè)地區（三地業(yè)務(wù)量約占全國的85%，山東保理企業(yè)成立較晚，業(yè)務(wù)規模占比尚少）；同時(shí)，三地80%的保理業(yè)務(wù)又來(lái)源于其他省市，形成了三地商業(yè)保理企業(yè)服務(wù)全國的總體格局。例如，據深圳市商業(yè)保理協(xié)會(huì )統計，深圳市活躍的500家商業(yè)保理公司2021年1-9月保理業(yè)務(wù)量5000多億元，余額1400多億元，其中保理客戶(hù)在深圳的融資余額只有210億元，占比15%左右，深圳地區以外的業(yè)務(wù)占比達到85%。

按照行業(yè)發(fā)展一般規律，隨著(zhù)規范化、規?；?、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化和數字化程度的提高，商業(yè)保理行業(yè)市場(chǎng)集中度越來(lái)越高是大勢所趨。商業(yè)保理作為高度市場(chǎng)化的行業(yè)，如果嚴格限制其跨省級行政區域展業(yè)，勢必會(huì )對目前商業(yè)保理行業(yè)的生態(tài)布局乃至地區經(jīng)濟產(chǎn)生較大影響。一方面將迫使商業(yè)保理企業(yè)在有業(yè)務(wù)的省市均要成立分支機構，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理成本的大幅上升和運營(yíng)效率的大幅下降；另一方面由于新設市場(chǎng)主體數量的上升，必將加大行政監管成本和監管難度。此外，由于各地方監管能力和政策的差異，勢必會(huì )造成部分監管薄弱區和政策洼地，極有可能產(chǎn)生區域金融風(fēng)險，對監管的效率和效果都會(huì )帶來(lái)負面影響，也容易將前期行業(yè)清理整頓成果付之東流。

3.?行業(yè)風(fēng)險與跨區域經(jīng)營(yíng)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)

《條例（草案）》第九條將小額貸款、融資擔保、商業(yè)保理公司、融資租賃公司等七種類(lèi)型金融業(yè)態(tài)統歸為地方金融組織，但商業(yè)保理與融資租賃這兩個(gè)業(yè)態(tài)極具特性，其風(fēng)險控制邏輯與其他五類(lèi)業(yè)態(tài)完全不同。如前所述，據歐盟統計，保理的違約損失率遠低于信貸業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，真正的保理業(yè)務(wù)風(fēng)險是很低的（涉及特殊行業(yè)如房地產(chǎn)、或名為保理實(shí)為借貸的除外），是否跨區域展業(yè)與保理業(yè)務(wù)的風(fēng)險沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。制定《條例（草案）》的最終目的是為了防控風(fēng)險。對于保理業(yè)務(wù)而言，風(fēng)險的大小取決于貿易真實(shí)性和核心企業(yè)的信用情況，而且商業(yè)保理企業(yè)的資金主要是自有資金、股東借款和銀行貸款等，并不吸收公眾存款，不至于引發(fā)系統性金融風(fēng)險。在有限的區域內開(kāi)展業(yè)務(wù)，一方面保理公司過(guò)于集中，區域內業(yè)務(wù)的需求不足以支撐區域內保理公司發(fā)展；另一方面可能會(huì )造成核心企業(yè)的相對集中，反而不利于保理業(yè)務(wù)風(fēng)險管控。

四、限制跨區域經(jīng)營(yíng)不利于建設全國統一大市場(chǎng)

為立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟，國家一直在大力推動(dòng)金融市場(chǎng)化改革和高水平開(kāi)放。2021年12月17日，中央全面深化改革委員會(huì )第二十三次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確要建立全國統一的市場(chǎng)制度規則，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內暢通流動(dòng)。減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的直接干預。加快清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。如果出臺《條例（草案）》，限制本身具有跨區域特征的商業(yè)保理、融資租賃行業(yè)跨區域展業(yè)有分割市場(chǎng)之嫌，與建設全國統一大市場(chǎng)的要求相悖。

當前我國經(jīng)濟面臨“需求收縮、供給沖擊和預期轉弱”三重壓力。2021年12月10日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議將“強化契約精神，有效治理惡意拖欠賬款和逃廢債行為”列入五大政策之二：微觀(guān)政策要持續激發(fā)市場(chǎng)主體活力。2021年12月1日和15日，兩次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議分別研究解決拖欠中小企業(yè)賬款和采用市場(chǎng)化方式解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題。要求貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持穩字當頭、穩中求進(jìn)，做好“六穩”“六?！惫ぷ?，依法依規加大對拖欠中小企業(yè)賬款的整治力度，運用市場(chǎng)化辦法加大對中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)的金融支持。商業(yè)保理是治理拖欠中小企業(yè)賬款和破解中小企業(yè)融資難融資貴的重要工具，可在健全商業(yè)信用體系，推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、國際化營(yíng)商環(huán)境建設中發(fā)揮重要而積極的作用。

可以預見(jiàn)，如果近期出臺《條例（草案）》強制實(shí)施限制跨區域經(jīng)營(yíng)條款，將迫使商業(yè)保理行業(yè)格局和業(yè)務(wù)運營(yíng)模式做出大幅調整，甚至可能導致數千家商業(yè)保理企業(yè)無(wú)法正常運營(yíng)，進(jìn)而造成數百萬(wàn)家中小企業(yè)無(wú)法獲得保理融資以及眾多人員失業(yè)問(wèn)題，顯然與中央經(jīng)濟工作會(huì )議“穩字當頭、穩中求進(jìn)”的工作總基調精神相悖。

此外，限制保理企業(yè)跨區域經(jīng)營(yíng)也不符合國際慣例。由國際統一私法協(xié)會(huì )制定的《國際保理公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）作為目前世界上唯一的專(zhuān)門(mén)調整國際保理法律關(guān)系的國際公約,為國際保理業(yè)務(wù)的運作提供了一個(gè)基本的法律框架,同時(shí)也是一部重要的示范法,對國際保理法律規則的完善有著(zhù)重要意義?！豆s》對各國保理企業(yè)跨區域展業(yè)未作出任何限制，中國作為《公約》締約國，理應遵守《公約》內容。據統計，目前全球范圍內沒(méi)有任何國家和地區限制保理企業(yè)跨區展業(yè)。

綜上所述，強烈建議對《條例（草案）》第十一條第二款進(jìn)行相應修改，取消對商業(yè)保理和融資租賃行業(yè)不得跨省級行政區域開(kāi)展業(yè)務(wù)的限制。